Regiile autonome aeroportuare vs. taxa pe clădire. Persoane juridice de drept public sau de interes public ?

Conform prevederilor art. 455 alin.2 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, Pentru clădirile proprietate publică sau privată a statului ori a unităților administrativ-teritoriale, concesionate, închiriate, date în administrare ori în folosință, după caz, oricăror entități, altele decât cele de drept public, se stabilește taxa pe clădiri, care se datorează de concesionari, locatari, titularii dreptului de administrare sau de folosință, după caz, în condiții similare impozitului pe clădiri. 

Prin urmare legiuitorul a stabilit în mod expres faptul că în sarcina persoanelor juridice de drept public nu poate fi stabilită taxa pe clădire chiar dacă aceste entități ar deține un drept de folosință asupra clădirilor proprietate publică sau privată a statului ori a unităților administrativ-teritoriale. 

Cu certitudine toate regiile autonome aeroportuare au calitatea juridică de titulari ai dreptului de administrare asupra clădirilor proprietatea unităților administrativ-teritoriale (județele) aflate în incinta aeroporturilor internaționale din România.

Chestiunea juridică ce trebuie rezolvată se referă la faptul dacă regiile autonome aeroportuare au calitatea juridică de persoane juridice de drept public. 

Potrivit prevederilor art. 191 din Codul civil (Legea nr. 287/2009) alin. (1) Persoanele juridice de drept public se înființează prin lege., în timp ce alin. (2) dispune că prin excepție de la dispozițiile alin. (1), în cazurile anume prevăzute de lege, persoanele juridice de drept public se pot înființa prin acte ale autorităților administrației publice centrale sau locale ori prin alte moduri prevăzute de lege. 

Din analiza sistematică și gramaticală a dispozițiilor art. 191 Cod Civil, rezultă că  prin norma juridică generală conținută de aliniatul 1 legiuitorul a stabilit expres faptul că de regulă persoanele juridice de drept public se pot înființa doar prin lege, și doar prin excepție, în cazurile în care în actul de înființare reprezentat de act al autorităților administrației publice centrale sau locale se prevede expres natura juridică de persoană de drept public  a entității înființate. 

De altfel, această concluzie aparține și Comisiei pentru aplicarea unitară a prevederilor legale aplicabile în activitatea Curții de Conturi în Raportul nr. 2/12.10.2015 emis în conformitate cu prevederile art. 7 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea Comisiei pentru aplicarea unitară a prevederilor legale aplicabile în activitatea Curții de Conturi, în care în problematica taxei pe clădire și a persoanelor juridice de drept public a statuat faptul că Categoria din care face parte persoana juridică (public sau privat) rezultă din însuși actul de înființare al persoanei juridice, care poate fi lege, act al autorității administrației publice centrale sau locale și actul constitutiv ori statutul societății comerciale. 

Pornind de la această concluzie și  având în vedere faptul că regiile autonome aeroportuare nu au fost înființate prin lege, ci prin acte ale autorităților administrației publice centrale, raportându-ne la dispozițiile HG. nr. 125/1992 și HG. nr. 398/1997, vom observa faptul că în niciunul dintre aceste acte normative emise de autoritatea administrației publice centrale (Guvernul României) nu se menționează în mod expres faptul că regia autonomă aeroportuară constituie persoană juridică de drept public, ci dimpotrivă constituie persoană juridică de interes public. 

Ori persoana juridică de interes public din punct de vedere juridic nu poate fi asimilată în materie fiscală cu persoana juridică de drept public (Statul, unitățile administrativ-teritoriale, Parlamentul României, Banca Națională a României, Administrația Prezidențială, Guvernul României, Ministerele, Instituția prefecturii, instituțiile publice, Curtea Constituțională, Curtea de Conturi, Organele autorității judecătorești, partidele politice).

Astfel, art. 1 și 2 din HG. nr. 125/1992 privind înființarea regiilor autonome ale aeroporturilor din România prevăd că (1) Se înfiinţează regiile autonome ale aeroporturilor din România, cu denumirile, sediile şi patrimoniile prevăzute în anexa nr. 1, prin divizarea Regiei Autonome "Administraţia Naţionala a Aeroporturilor din România – ANAROM". (2) Regiile autonome ale aeroporturilor din România, regii de interes naţional cu specific deosebit, funcţionează pe baza de gestiune economică şi autonomie financiară. Cheltuielile de administrare şi întreţinere care depăşesc veniturile se suporta de la bugetul de stat, în limita prevederilor bugetare anuale, sub forma de subvenţii. 

Art. 2 Regiile autonome nou-înfiinţate sînt persoane juridice şi îşi desfăşoară activitatea pe baza regulamentelor de organizare şi funcţionare prevăzute în anexele nr. 2.1. - 2.17. **). , iar art. 1 și 2 din HG. nr. 398/1997 prevăd că Art. 1. (1) Regiile autonome aeroportuare cu specific deosebit, de interes naţional, de sub autoritatea Ministerului Transporturilor, trec sub autoritatea consiliilor judeţene, ca regii autonome cu specific deosebit, de interes local, conform anexei nr. 1.(2) Trecerea regiilor autonome, prevãzute la alin. (1), sub autoritatea consiliilor judeţene, se face cu activul şi pasivul existent la data de 30 iunie 1997. Art. 2 Regiile autonome prevãzute la art. 1 îşi desfãşoarã activitatea pe baza regulamentelor de organizare şi funcţionare proprii, elaborate conform regulamentului-cadru prevãzut la anexa nr. 2, aprobate de consiliile judeţene sub a cãror autoritate funcţioneazã, şi cu respectarea reglementãrilor specifice aviaţiei civile. 

Un al doilea argument referitor la lipsa calității de persoane juridice de drept public a regiilor autonome aeroportuare îl constituie dispozițiile art. 3 alin. 2 și 3 din Codul civil (Sunt considerați profesioniști toți cei care exploatează o întreprindere. Constituie exploatarea unei întreprinderi exercitarea sistematică de către una sau mai multe persoane, a unei activități organizate ce constă în producerea, administrarea ori înstrăinarea de bunuri sau în prestarea de servicii, indiferent dacă are sau nu un scop lucrativ) și cele ale art. 1 alin. 1 din Legea nr. 26/1990 privind registrul comerțului ((1) Înainte de începerea activităţii economice, au obligaţia să ceară înmatricularea sau, după caz, înregistrarea în registrul comerţului următoarele persoane fizice sau juridice: persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale şi întreprinderile familiale, societăţile comerciale, companiile naţionale şi societăţile naţionale, regiile autonome, grupurile de interes economic, societăţile cooperative, organizaţiile cooperatiste, societăţile europene, societăţile cooperative europene şi grupurile europene de interes economic cu sediul principal în România, precum şi alte persoane fizice şi juridice prevăzute de lege. (1^2) Comercianţii pot solicita şi asigurarea publicităţii actelor prevăzute la alin. (1), în traducere certificată în una dintre limbile oficiale ale statelor membre ale Uniunii Europene.). 

Ori, toate regiile autonome aeroportuare fiind înmatriculate la Oficiul Național al Registrului Comerțului indubital nu pot fi considerate persoane juridice de drept public, ci  doar o persoană juridică de interes public local cu statut de comerciant.  Din economia prevederilor art. 1 a Legii nr. 26/1990 rezultă faptul că o persoană juridică de drept public nu este supusă înmatriculării în registrul comerţului  înainte de începerea activităţii economice.

Pe de altă parte, din perspectiva argumentului juridic per a contrario dacă am accepta susținerea că în raportul cu organele fiscale regiile autonome aeroportuare sunt persoane juridice de drept public, ar însemna că și Regia Autonomă Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat ar trebui considerată ca persoană juridică de drept public și scutită de la plata taxei pe clădire în temeiul dispozițiilor art. 455 alin. 2 Cod fiscal. Ori, tocmai că legiuitorul a considerat că pentru scutirea acestei regii autonome, înființată tot prin Hotărăre de Guvern (HG. nr. 60/2005) ca și contestatoarea  de la plata taxei pe clădire, se impune menționarea ei expresă  în cuprinsul art. 456 alin. 1 lit. q) din Legea nr. 227/2015, conduce la concluzia clară că dacă legiuitorul fiscal considera că regiile autonome aeroportuare sunt persoane juridice de drept public nu ar mai fi prevăzut în mod expres doar pentru o anumită regie autonomă și doar în anumite condiții (Regia Autonomă Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat) scutirea de la plata taxei pe clădire. (Nu se datorează impozit/taxă pe clădiri pentru clădirile aflate în domeniul public al statului și în administrarea Regiei Autonome "Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat", cu excepția încăperilor care sunt folosite pentru activități economice). 

Ori, singura regie autonomă scutită de la plata taxei pe clădire potrivit Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal este doar Regia Autonomă Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat și doar pentru clădirile aflate în domeniul public al statului și în administrarea regiei și în care nu se desfășoară activități economice. Scutirile de la plata taxei pe clădire fiind o excepției de la regula generală instituită de art. 455, acestea sunt de strictă interpretare și aplicare conform principiului de drept exceptio est strictissimae interpretationis et aplicationis .

Mai mult de atât regiile autonome, erau incluse în mod expres în categoria contribuabililor care datorează impozite și taxe locale bugetelor locale prin dispozițiile pct. 12 alin. 3 din HG. nr. 44/2004 privind Normele Metodologice de aplicare a Codului fiscal (în vigoare până la data de 31.12.2015).  Potrivit acestor prevederi legale (1) Persoanele fizice şi persoanele juridice prevăzute de titlul IX din Codul fiscal, precum şi de prezentele norme metodologice, în calitatea lor de contribuabil, au obligaţia să contribuie prin impozitele şi taxele locale stabilite de consiliile locale, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile judeţene, după caz, între limitele şi în condiţiile legii, la cheltuielile publice locale.................................................................................................

(3)În categoria comercianţilor, contribuabili - persoane juridice, se cuprind: regiile autonome, societăţile şi companiile naţionale, societăţile bancare şi orice alte societăţi comerciale care se organizează şi îşi desfăşoară activitatea în oricare dintre domeniile specifice producţiei, prestărilor de servicii, desfacerii produselor sau altor activităţi economice, cooperativele meşteşugăreşti, cooperativele de consum, cooperativele de credit sau orice alte entităţi - persoane juridice care fac fapte de comerţ, astfel cum sunt definite de Codul comercial*). 

Având în vedere faptul că în clădirile aflate în administrarea regiilor autonome aeroportuare se desfășoară activități economice, astfel cum sunt acestea definite de prevederile HG. nr. 1/2016 privind Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 (În înțelesul art. 453 lit. a) din Codul fiscal, activitatea economică se referă la orice activitate care constă în furnizarea de bunuri, servicii și lucrări pe o piață și cuprinde activitățile de producție, comerț sau prestări de servicii, inclusiv activitățile extractive, agricole și activitățile profesiilor liberale sau asimilate acestora), în mod indubitabil, aceste regii autonome  în raportul cu organele fiscale locale (terți față de raportul de administrare existent între regie și titularul dreptului de proprietate publică) nu au natura juridică a unei persoane de drept public pentru a beneficia de scutire de la plata taxei pe clădire și în plus în imobilele pentru care se solicită scutirea se desfășoară activitate economică, motiv pentru care au obligația de a achita taxă pentru clădirile deținute în administrare.

Regiile autonome aeroportuare au natura juridică a unor persoane juridice de interes public, și nu a unor persoane de drept public, aspect care rezultă și din dispozițiile art. 34 alin. 2 din Legea nr. 82/1991 a contabilității (în înțelesul prezentei legi, prin persoane juridice de interes public se înțelege: ….....regiile autonome) și art. 8 pct. 1 din Ordinul nr. 1802/2014 emis de Ministerul Finanțelor Publice (entități de interes public înseamnă societățile/companiile naționale, societățile cu capital integral sau majoritar de stat și regiile autonome).